Решение от 23.06.2020 №895

Городская Дума
г. Дзержинска

Р Е Ш Е Н И Е

от 23 июня 2020 г. № 895

Об Обращении к Председателю Правительства Российской Федерации

В целях решения проблемных вопросов, связанных с недропользованием на территории городского округа, и на основании статьи 37 Устава городского округа городская Дума решила:

1. Принять прилагаемое Обращение к Председателю Правительства Российской Федерации.

2. Поручить председателю городской Думы направить Обращение, указанное в пункте 1 настоящего решения, Председателю Правительства Российской Федерациии.

3. Настоящее решение вступает в силу со дня его принятия.

4. Контроль за исполнением настоящего решения возложить на комитет городской Думы по экономике, промышленности и инвестиционной политике.

Председатель городской Думы С.В. Попов

Приложение
к решению городской Думы
от 23 июня 2020г. № 895

ОБРАЩЕНИЕ
к Председателю Правительства Российской Федерации
М.В. Мишустину

Уважаемый Михаил Владимирович!

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы, которые могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Развитие строительной отрасли, принятие федеральных, региональных и муниципальных программ в области дорожного строительства, обеспечения населения жильем, способствуют росту потребности в общераспространенных полезных ископаемых и строительных материалах.
Статья 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Согласно положениям Стратегии социально-экономического развития Нижегородской области до 2035 года (далее – Стратегия) одной из задач в сфере экологии и природных ресурсов обозначено повышение уровня и эффективности добычи полезных ископаемых, в том числе минерального сырья.
Одним из путей решения указанной задачи в Стратегии предлагается выявлять и разрабатывать новые перспективные участки общераспространенных полезных ископаемых.
В городском округе город Дзержинск выделены территории, на которых определены месторождения общераспространенных полезных ископаемых, при предоставлении в пользование которых органы местного самоуправления столкнулись с рядом системных проблем:
1) отсутствие предварительного согласования предоставления участков недр с органами местного самоуправления;
2) пользования недрами без своевременного оформления прав аренды на земельный участок;
3) оформление прав только на площадь разрабатываемого участка недр, а не в границах участка недр, предоставленного в пользование, в соответствии с выданной лицензией;
4) отсутствие компенсационных фондов для проведения рекультивации земельных участков по окончании срока действий лицензий;
5) отсутствие действенных механизмов муниципального контроля в рассматриваемой сфере.

1. На основании абзаца пятого статьи 2.3 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах) подготовка и утверждение перечней участков недр местного значения в отношении участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.
На основании пунктов 6.1 и 6.2 статьи 3 Закона о недрах к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относятся формирование совместно с субъектами Российской Федерации региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, а также согласование перечней участков недр местного значения, представляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или отказ в согласовании указанных перечней.
Таким образом, вышеуказанные полномочия осуществляются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов без какого либо участия органов местного самоуправления, на территории которых имеются месторождения общераспространенных полезных ископаемых.
Вместе с тем указанное положение дел является неблагоприятным фактором, влияющим, прежде всего, на инвестиционную привлекательность муниципальных образований, поскольку имеются случаи согласования уполномоченным органом предоставления в пользование участка недр регионального значения с целью геологического изучения, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также разведки и добычи полезных ископаемых, а земельный участок, на котором расположен участок недр, частично затрагивает границы ранее согласованных земельных участков для реализации крупных инвестиционных проектов, на которых инвесторы начали осуществлять строительство, проложили газопровод.
В этой связи необходимо также отметить факты утверждения участков недр, входящих в противоречие с документами территориального планирования (Генеральный план), градостроительного зонирования (Правила землепользования и застройки) муниципального образования. Имеются случаи предоставления территорий для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, затрагивающие земли лесного фонда, городские леса.
Рассматриваемые ситуации приводят к конфликту интересов хозяйствующих субъектов, подрывают авторитет органов местного самоуправления и вызывают недовольство деятельностью властей всех уровней.
Во избежание подобных ситуаций, просим Вас рассмотреть возможность инициирования внесения изменений в Закон о недрах, предусматривающих предварительное согласование органов местного самоуправления, на территории которого расположен участок недр местного значения, при подготовке и утверждении перечней участков недр, а также в подзаконные акты, в частности в Порядок подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней, утвержденный Приказом Федерального агентства по недропользованию от 15.06.2012 № 687, предусмотрев таким основанием для отказа в согласовании перечней участков недр местного значения как несоответствие документам территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования, на территории которого расположен участок недр местного значения.

2. Статья 39 Закона о недрах устанавливает возмездный характер пользования недрами за территорию, на которую выдана лицензия, однако вопрос взимания арендной платы в указанной статье не отражен.
В силу статьи 7 Закона о недрах пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Согласно статьи 25.1 Закона о недрах, земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и необходимый для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода, а также после утверждения проектной документации для проведения указанных работ.
Из данных положений Закона о недрах следует, что право пользования недрами возникает после получения лицензии на пользование недрами, а не после оформления прав аренды на земельный участок.
Существующий порядок взимания арендной платы за земельный участок, расположенный в границах выданных лицензий, осуществляется с момента заключения договора аренды, а не с даты выдачи соответствующей лицензии.
В практике муниципального образования имеется немало судебных споров о взыскании арендной платы с недропользователей за фактическое землепользование (с даты получения лицензии), однако указанное обстоятельство является затруднительным с правовой точки зрения.
Согласно части 1 статьи 421 Гражданского кодекса РФ понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

В целях повышения экономической эффективности от использования земель предлагаем предусмотреть в Законе о недрах правовую норму о недопустимости пользования недрами без оформления прав на земельный участок, отразив указанное обязательство в лицензии. Как вариант решения данной проблемы следует также предложить установить в техническом проекте разработки месторождений обязательность оформления земельного участка в пользование до начала производства работ по добыче недр.
Нарушение данного условия недропользователем приведет к существенным штрафным санкциям (ч.2. ст.7.3 КоАП РФ - пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей).

3. Несправедливым обстоятельством является также оформление прав только на площадь разрабатываемого участка недр (в границах территории для ведения работ, связанных с пользованием недрами), а не в границах участка недр, предоставленного в пользование, в соответствии с выданной лицензией. Учитывая изложенное, предлагаем взимание арендной платы осуществлять за площадь земельного участка в целом (площадь месторождения в соответствии с выданной лицензией), закрепив указанные правоположения в Законе о недрах.

4. Богатства недр относятся к числу исчерпаемых и невозобновляемых природных ресурсов. Учитывая невоспроизводимый характер и экономическое значение минеральных богатств, заключенных в недрах, действующее законодательство о недрах устанавливает приоритет использования и охраны полезных ископаемых.
Вместе с тем, после отработки карьеров остаются антропогенные формы рельефа (карьеры, отвалы, водные объекты). Рекультивация карьерных выработок отражена в техническом проекте, разрабатываемом недропользователем перед началом проведения работ по добыче недр. К сожалению, проведение работ по рекультивации недропользователем не всегда осуществляется надлежащим образом по различным причинам (реорганизация, финансово-экономическое состояние, банкротство и др.).
В целях минимизации последствий для окружающей природной среды после отработки карьеров считаем крайне необходимым введение компенсационных фондов для проведения рекультивации земельных участков по окончании срока действий лицензий.
Учитывая изложенное, предлагаем предусмотреть образование компенсационных фондов в Законе о недрах.

5. Закон о недрах относит к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Однако в перечне вопросов местного значения муниципальных образований (в частности, городских округов), закрепленных в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131 ФЗ) указанный вид контроля отсутствует. Для устранения проблем в правоприменении целесообразно непосредственно и недвусмысленно решить в законодательстве вопрос о наличии у органов местного самоуправления полномочий по осуществлению муниципального контроля в сфере недропользования и их правовой природе.
Относительно предмета данного вида муниципального контроля также возникают вопросы.
В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ и пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» муниципальный контроль по общему правилу осуществляется за соблюдением требований муниципальных правовых актов. Соблюдение требований федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации может являться предметом муниципального контроля только в случаях, если это прямо предусмотрено федеральными законами.
В отношении муниципального контроля в сфере недропользования предмет муниципального контроля не конкретизирован.
Поскольку предусмотренные Законом о недрах контрольные полномочия органов местного самоуправления подразумевают осуществление контроля за соблюдением требований федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации считаем необходимым предусмотреть контрольные полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования как самостоятельный вопрос местного значения, закрепив его в федеральном законодательстве.
Кроме того, в отношении муниципального контроля в сфере недропользования не произведено его отграничение от государственного контроля и надзора. Это влечет необходимость создания полноценной юридической конструкции, позволяющей органам местного самоуправления осуществлять муниципальный контроль в сфере недропользования; в частности, четко определить предмет и объект проверки (в данной части есть определенное дублирование с государственным контролем (надзором)), наделить полномочиями по выявлению и фиксации нарушения (органы местного самоуправления не обладают правом составления протокола об административном правонарушении, зависят от усмотрения органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и др.
В предлагаемых Президентом Российской Федерации поправках к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», общероссийское голосование по которым назначено на 1 июля 2020 года, в качестве приоритетных задач обозначено решение вопросов, направленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны.
В соответствии с абзацем первым статьи 3 Закона о недрах к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относится разработка и совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах.
В целях реализации основ конституционного строя государства, учитывая указанные полномочия федеральных органов государственной власти, депутаты городской Думы города Дзержинска Нижегородской области обращаются к Вам с убедительной просьбой инициировать изменения в федеральное законодательство, регулирующее вопросы недропользования, и учесть обозначенные проблемные вопросы, уделив особое внимание вопросам предоставление недр в пользование и контрольным полномочиям.

Председатель городской Думы С.В. Попов